INSTITUIÇÕES E DESENVOLVIMENTO

• Jeferson Fued Nacif

A lixeira das reformas institucionais no Brasil está transbordando. Mesmo assim, por maior que tenha sido o número de instituições ou desenhos institucionais na história política brasileira, o que se percebe é que poucas reformas foram efetivamente aceitas pela sociedade, implementadas pelo governo e se consolidaram. Mesmo o arranjo institucional mais recente, como o de criação das agências reguladoras em decorrência do processo de reestruturação do Estado e das privatizações, segue sendo alvo de contestações políticas e legais que, no mais das vezes, não têm contribuído para sua consolidação e eficiência.

Este texto parte do pressuposto relativamente concertado entre cientistas políticos de que o Brasil passa por problemas de governança e não por problemas de governabilidade. Em geral, entende-se a governança como a capacidade que um determinado governo tem para formular e implementar as suas políticas. Esta capacidade pode ser decomposta analiticamente em financeira, gerencial e técnica, todas importantes para a consecução das metas coletivas definidas que compõem o programa de um determinado governo, legitimado pelas urnas.

Já a governabilidade refere-se às próprias condições substantivas e materiais de exercício do poder e de legitimidade do Estado e do seu governo derivadas da sua postura diante da sociedade civil e do mercado. A governabilidade pode ser concebida como a autoridade política do Estado em si, entendida como a capacidade que este tem para agregar os múltiplos interesses dispersos pela sociedade e apresentar-lhes um objetivo comum para os curto, médios e longos prazos. Essas condições podem ser sumarizadas como o apoio obtido pelo Estado às suas políticas e à sua capacidade de articular alianças e coalizões entre os diferentes grupos sócio-políticos para viabilizar o projeto de Estado e sociedade a serem implementados.[1]

Isso quer dizer que, de certa forma, o processo político brasileiro encontrou um padrão de comportamento razoavelmente previsível e estável, independentemente da origem dos atores políticos – esquerda ou direita, se for possível distinguí-los assim. O fato é que o estado da governança no país é que nos demanda maior preocupação e tem-se mostrado foco das maiores crises políticas e econômicas da atualidade concedendo ao cenário brasileiro aspectos de insegurança jurídica e instabilidade regulatória.

O arcabouço teórico do neoinstitucionalismo busca elucidar o papel desempenhado pelas instituições na determinação de resultados sociais e políticos. A teoria nos oferece ferramentas para tentar explicar como as instituições brasileiras carecem de identidade e maturidade para incentivar e promover o desenvolvimento econômico mais amplo e sólido.

Os autores neoinstitucionalistas, dentre eles Douglas North, um dos mais conceituados teóricos dessa corrente, afirmam que as instituições são as causas "primordiais" do desenvolvimento econômico oferecendo um arcabouço teórico que a economia clássica não consegue abranger. Os argumentos principais afirmam que as instituições fazem a diferença e são endógenas. As instituições são determinantes do desempenho econômico e as responsáveis pela criação de marcos de incentivos ou restrições decisivas para o crescimento das forças produtivas e o desenvolvimento pleno da sociedade.

Não é por menos que o debate sobre reforma do Estado esteja presente nas discussões que abordam desde a construção de políticas públicas sociais (como por exemplo, a continuidade de programas sociais que dependem da perpetuidade de determinados Ministérios) até os rumos da política macroeconômica (por exemplo, a autonomia do Banco Central).

Ainda de acordo com North, “os países do terceiro mundo são pobres porque neles as regras institucionais definem um conjunto de recompensas para a atividade política e econômica que não encoraja a atividade política”.

Nessa esteira, às crises políticas por que tem passado o Estado brasileiro segue o discurso da estabilidade das instituições democráticas nacionais. É comum ouvirmos que as instituições políticas não correm perigo mesmo diante das mais surrealistas histórias de corrupção (endêmica e generalizada, na minha opinião!).

O mesmo não pode ser dito com relação às crises ou reestruturações econômicas, inclusive aquelas percebidas como necessárias. Dessa forma, seguem desacreditadas as agências reguladoras, mormente nesses últimos anos, da administração Lula, com orçamentos contingenciados, funções esvaziadas ou repassadas aos Ministérios – que, no entanto, estão incapacitados funcional e estruturalmente para o desafio que se lhes impõe -, profissionais competentes sendo perdidos pela busca de melhores condições de crescimento e salário, inobservância dos prazos de recomposição dos seus quadros diretores e, como resultante, maior vulnerabilidade diante de atores privados e públicos – movimento conhecido como “captura”.

E essa captura pode ser explicada, em parte, pela ausência de consenso na sociedade quanto ao modelo de agências reguladoras no Brasil. Entendo que os motivos para essa ausência de confiança plena devem-se aos seguintes fatores: pela novidade jurídica que representam ou buscam representar, pela relativa autonomia administrativa que possuem - nem sempre aceita pelos agentes políticos – e pela ausência de uma elite burocrática técnica e profissional suficientemente numerosa e com capacidade de se perpetuar – o que vai além da simples realização de concursos públicos.

O estabelecimento de uma burocracia própria e competente não se dará, no entanto, com a imediata realização de concursos públicos. É certo que a reciclagem dos profissionais, por meio de concursos públicos não resolvem de imediato a questão da profissionalização das agências, mesmo assim elas precisam dar continuidade à realização de concursos públicos para preenchimento de seus quadros numa perspectiva de reposição de quadros no médio e longo prazo.

A ausência de uma burocracia técnica tem afetado o bom funcionamento das Agências - especificamente os setores de fiscalização. A deficiência verificada constrange também as Agências diante das forças privadas e das dinâmicas eleitorais de curto prazo. Existem hoje nas agências servidores sempre prestes a deixarem o serviço público, seja por melhores salários na iniciativa privada, seja para a aposentadoria, sem que o know-how e o conhecimento dos mercados regulados sejam passados aos concursados - pelo menos em parte.

A capacidade de insulamento das elites burocráticas em relação às pressões de grupos de interesse externos e internos de governo é considerada pelos especialistas como estratégia central para experiências bem-sucedidas de reformas estruturais e programas de estabilização.[2] É essa forma de isolamento que igualmente blinda o órgão contra a captura pública.

Como resultado desse cenário vemos que no setor elétrico ainda existem empresas estatais atuando ao lado de empresas privadas, em condições de desequilíbrio. No setor de petróleo, a predominância da Petrobrás é indiscutível, nem sempre desejável. No setor de transportes, poucas são as vias terrestres administradas por concessionários privados.

No setor de telecomunicações, sobre o qual temos maior interesse, a presença executiva do Estado brasileiro se deu por encerrada no momento da privatização do sistema Telebrás. Em que pese o fato de que algumas empresas ainda contar com o BNDES ou de fundos de pensão de empresas estatais como grandes acionistas, os objetivos privados de maximização do lucro – e por que não bem comum como resultante! - seguem valendo.

Mesmo dentro desta administração que se iniciou sob o brado da “terceirização do Estado” há setores do governo que entenderam que a melhor forma de atuar em mercados privatizados é por meio das agências reguladoras.

Dessa forma, as agências são percebidas como uma nova instituição, desvinculada do histórico cartorial e clientelista das antigas formas estatais enferrujadas - em que as trocas são sempre parte de barganhas políticas sem a necessária relação com a eficiência econômica[3] -, capaz de desenvolver o mercado que atende com base em trocas impessoais com vista apenas à manutenção da eficácia equidade das regras do jogo, o que, em última instância, beneficiará principalmente o cidadão cliente desse serviço público.

Todavia, a prática não sempre se coaduna com a realidade dos fatos. Em telecomunicações, são vários os exemplos, mas prefiro abordar o Projeto de Lei 3.337, de 2004. A insatisfação do governo federal com o arranjo herdado está consubstanciada nesse Projeto de Lei.

A harmonização dos desenhos institucionais das agências como propõe é um erro que, felizmente, vem sendo duramente combatido pelos mais diversos setores da sociedade brasileira. As agências reguladoras não podem ter as mesmas estruturas e métodos de trabalho tendo em vista que seus clientes e mercados são bastante distintos. É desejável que algumas práticas eficazes de administração e transparência possam ser transplantados de uma agência para outra. Um dos bons exemplos é a transmissão das sessões do conselho diretor da Aneel pela Internet.

Dadas as dificuldades encontradas na tramitação do Projeto de Lei 3.337, que erroneamente padroniza as agências reguladoras, o governo parece ter encontrado a saída não legislativa para contornar a autonomia das agências: congelamento de recursos orçamentários, não renovação, ou renovação débil dos seus quadros diretores. O contingenciamento é de fácil explicação: superávit primário. No entanto, é mais difícil explicar porque as agências ficam acéfalas por tanto tempo. Em alguns casos, não há listas tríplices para escolha presidencial, em outros, os potenciais diretores escolhidos não passam pela sabatina do Senado a tempo de recompor os conselhos diretores. Parece pouco provável que a ausência do rito seja simplesmente por pura inabilidade do Planalto.

Para concluir, acredito que a sobrevivência funcional dos Ministérios ligados ao setor de infra-estrutura somente se dará se a eles ocorrerem que as suas atribuições mudaram. Para corresponderem ao novo modelo institucional de agências reguladoras idealizado e ainda em maturação no país, os Ministérios devem ser primeiramente reduzidos em número, e aos que restarem terem suas funções alteradas, compatibilizando-se com as atribuições já delegadas às agências reguladoras. Os Ministérios devem, portanto, se profissionalizar e se especializarem na construção de políticas públicas que derivem de demandas concretas da sociedade, contribuindo assim para a estabilidade institucional do país.

[1] Vinícius de Carvalho Araújo. “A conceituação de governabilidade e governança, da sua relação entre si e com o conjunto da reforma do Estado e do seu aparelho”. Cadernos Enap, nº 45, Brasília, 2002.

[2] Melo, Marcus André. “A política de ação regulatória”, Revista Brasileira de Ciências Sociais, vol. 16 nº 46, p. 60.

[3] Fiani, Ronaldo. “Estado e Economia no Institucionalismo de Douglas North”. Revista de Economia Política, vol. 23, nº 2 (90), abr-jun/2003.

*Jeferson Fued Nacif é formado em Relações Internacionais pela UnB, com especialização em Oriente Médio. Trabalhou na área de Direitos Humanos e na Assessoria Internacional do Ministério da Justiça. Na iniciativa privada, foi gerente de relações institucionais da Telecom Itália América Latina e coordenador de regulação da TIM Brasil. Ingressou na carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental (área de regulação) do Ministério do Planejamento em 2006, estando lotado na Assessoria Internacional do Ministério das Comunicações desde então. “Este trabalho expressa as opiniões do autor e não necessariamente reflete as posições oficiais do Ministério das Comunicações.”

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